Offentlig styring av oljevirksomheten

Tempoutvalget

Femte mars 1982 oppnevnte regjeringen et utvalg for å vurdere det framtidige omfanget av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel[REMOVE]Fotnote: NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid – også kalt «Tempoutvalget[REMOVE]Fotnote: Ryggvik, Smith-Solbakken: Norsk Oljehistorie Bind 3, side 410». Utvalget ble ledet av Hermod Skånland (tidligere sjef i Norges Bank) og skulle rapportere til Olje- og energidepartementet.

Som bakgrunn for opprettelsen av utvalget ble det påpekt at det var politisk enighet om et moderat utvinningstempo på norsk kontinentalsokkel. Et moderat tempo var i 1974 «definert» til å ligge mellom 50 til 90 millioner tonn oljeekvivalenter per år (375 – 675 millioner fat per år) eller en jevn produksjon på mellom 1,00 og 1,85 millioner fat per dag. Det høyeste tallet var lansert av Finansdepartementet (AP) mens stortingsopposisjonen stod for det laveste. (I toppåret for norsk petroleumsproduksjon 2004 var produksjonen på 1662 millioner tonn oljeekvivalenter.[REMOVE]Fotnote: Oljedirektoratet: FAKTA 2013).[REMOVE]Fotnote:  I en stortingsmelding fra Finansdepartement i 1974 beregnet man den årlige produksjonen i 1981-82 til å ligge på 670 millioner fat. Etter 1982 forventet man en nedgang i produksjonen fra kjente felt.

Offentlig styring av oljevirksomheten,

På det tidspunktet utgjorde sysselsettingen i selve petroleumsvirksomheten i 1982 bare en halv prosent av den samlede sysselsettingen, bare en førtiende del av industrien for øvrig. Man var bekymret for at selv begrensede endringer i oljevirksomheten ville kunne gi betydelige utslag innenfor andre områder av norsk økonomi. Gjennom1970-tallet hadde oljevirksomheten gitt en viktig stimulans til deler av norsk næringsliv i en tid med svak utvikling i internasjonal økonomi. Det ble slått fast at dette hadde ført til utvikling av norsk ekspertise som kunne gi grunnlag for annen produksjonsvirksomhet og for eksport. Man var allikevel bekymret for at virksomheten i petroleumssektoren kunne tappe annen norsk næringsvirksomhet for nøkkelpersonell.

I mandatet til utvalget var det viktig å påpeke at ressursene (slik det ble gjort i 1974[REMOVE]Fotnote: Finansdepartementet: Stortingsmelding nr. 25 (1973-74)) på sokkelen måtte utnyttes slik at de skulle komme hele samfunnet til gode og at petroleumspolitikken burde innrettes slik at de sosiale

Offentlig styring av oljevirksomheten, illustrasjon, graf

endringene måtte skje innenfor akseptable rammer.

Tempoutvalget foreslo at myndighetene skulle benytte totaletterspørselen fra petroleumssektoren som kriterium for å styre bevare og videreutvikle kompetansen i sektoren og leverandørindustrien i Norge. Det burde fastlegges både et minimums- og et maksimumsnivå for dette kriteriet – spesielt det siste var viktig for å hindre at næringslivet i for sterk grad skulle bli avhengig av en enkelt sektor. Et jevnt investeringsnivå på ca. 25 milliarder kroner per år ble ansett å gi de effektene. Denne målsettingen klarte man ikke å holde.

  Offentlig styring av oljevirksomheten,

For å få til en god styring foreslo utvalget at praksisen med å behandle og godkjenne alle planer for utbygging og drift av petroleumsfelt (PUD) i Stortinget i vårsesjonene burdre endres. Utvalget foreslo en saksgang, som bedre ville kunne jevne ut investeringsnivået, som innebar at Olje- og energi-departementet ble gitt en fullmakt til å godkjenne utbygginger innenfor rammen av et definert aktivitetsnivå. Først i 1994 ble den første godkjenning av PUD gitt (til Vigdis feltet 19. desember). Fram til utgangen av 2015 er det siden den gang godkjent ca 70 PUDer hvorav omtrent to tredeler er godkjent av departementet.

Et tredje forslag fra Tempoutvalget som har fått stor betydning og stor oppmerk-somhet var å opprette et fond som kunne tjene som «buffer» mot store inntekts-svingninger fra petroleumsproduksjonen (som f.eks. store pris-endringer). Bare et lite «strekpunkt» i mandatet hadde gitt åpning for et slikt forslag. Opprettelsen av fondet skjedde først i 1990 ved opp-rettelsen av Statens Petroleumsfond[REMOVE]Fotnote: Norges Bank Investment Management  www.nbim.no/no/fondet/historien/. Den første over-føringen til fondet ble gjort i 1996. I 2006 skiftet fondet navn til Statens pensjonsfond utland. I 2015 passerte verdien av fondet for første gang 7 billioner norske kroner.

Køordningen

Offentlig styring av oljevirksomheten,

Mens oljeprisene var på sitt laveste etter det dramatiske fallet i 1986 hadde myndighetene forsøkt å stimulere til opprettholdelse av leteaktiviteten ved å innføre skatte- og avgiftslettelser.[REMOVE]Fotnote: Ryggvik, Smith-Solbakken: Norsk Oljehistorie Bind 3, side 413 I forbindelse med framleggingen av Nasjonalbudsjett i 1988 ble det imidlertid uttrykt en bekymring for en for rask utbyggingstakt på norsk sokkel. Petroleumsmeldingen[REMOVE]Fotnote: Olje- og energidepartementet: Stortingsmelding nr. 46 (1986-87) som ble lagt fram i april 1987 ble det uttalt:

«Et investeringsnivå på 25 mrd. 1987-kroner kan være for høyt sett i forhold til ønsket utvikling i norsk økonomi for øvrig. Regjeringen vil derfor arbeide videre med spørsmålet om hvor høyt investeringsnivået i petroleumssektoren bør være. Dette vil bli nærmere omtalt i Nasjonalbudsjettet for 1988.»

Regjeringen ville på det tidspunkt velge en strategi som den mente ville ta hensyn til utviklingen i fastlandsøkonomien, petroleumsrelaterte næringer, ressurssituasjonen og inntektsrisikoen, en strategi som ble kalt «kø-ordningen». Regjeringen ønsket å ta utgangspunkt i operatørenes planer, justert for begrensninger i avsetningsmulighetene for gass og vedta utsettelser for å komme ned på et årlig investeringer på 25 milliarder kroner. På det tidspunktet (høsten 1987) hadde Olje- og energidepartementet mottatt utbyggingssøknader for Snorre- og Draugen-feltene og ventet på søknader for Oseberg fase 2, Heidrun og Brage. I tillegg skulle også planene for transportsystemet Haltenpipe presenteres før jul. Det første kapittelet i Stortingsmeldingen ble avsluttet med:

«Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om hvilke felt som bør bygges ut først.»

Hvilken betydning fikk dette for Draugen?

Draugen-feltet er en del av blokk 6407/9 som ble gitt utvinningstillatelse i forbindelse med åttende konsesjonsrunde 9. mars 1984. Oljefeltet ble påvist allerede samme år.

Funnet av Draugen-feltet ble altså gjort midt i den kritiske perioden med lave priser. Tempoet i oljeutbyggingen var anbefalt å styres gjennom investeringsregulering. For å få lov til å bygge ut feltet var det derfor viktig å kunne lage en «billig» og effektiv løsning. Størrelsen på feltet og regjeringens snakk om skatte- og avgiftslettelser bidro også til at det var interessant å planlegge for en rask utbygging. For et felt av Draugens størrelse tar det historisk gjennomsnittlig omtrent sju år fra funn til lisensen får godkjent sin PUD i Stortinget – i Draugens tilfelle altså bare fire år.[REMOVE]Fotnote: Norsk Oljemuseum http://www.kulturminne-valhall.no/Feltet/Geologi-og-reservoar/Fra-null-til-hundre-i-loepet-av-20-aar Planen ble oversendt allerede et år tidligere, i september 1987.

«Midt under myndighetenes behandling av PUD’en kommer altså forslaget om ‘kø-ordning’. Shell og partnerne reagerte sterkt på denne køordningen som mer eller mindre kom som lyn fra klar himmel. Vi kunne på ingen måte godta dette med et prosjekt som både var lønnsomt, uten risiko og ikke minst distriktsvennlig. Vår sterkeste ‘konkurrent’ i denne sammenheng var prosjektet ‘tidligproduksjon Heidrun’. Vi arbeidet intenst med stortingets energi – og miljøkomite og fikk også bygget sterke allianser med politikerne fra Møre og Romsdal generelt og Kristiansund spesielt, siden vi så for oss å drive Draugen fra Kristiansund. Dette ble også dokumentert via Konsekvensanalysen som vi brukte for alt det den var verd. Kombinasjonen sterk økonomi i prosjektet (ikke minst for staten) og bærekraftig distriktspolitikk gjorde at vi vant frem og kom ikke i noen kø-ordning.»[REMOVE]Fotnote: E-mail fra Einar Knudsen ex- informasjonsdirektør i A/S Norske Shell til Norsk Oljemuseum 17.10.2016.

Med unntak av en liten utsettelse av Brage-utbyggingen ble køordningen egentlig aldri praktisert. Investeringene holdt seg riktignok på omtrent 25 millioner kroner i et par år, men allerede i 1992 var de årlige investeringene på mer enn 50 millioner 1987-kroner (se figur).

I kapittel 5 (Videre utvikling i petroleumsvirksomheten) i oljemeldingen fra 1994[REMOVE]Fotnote: Nærings- og energidepartementet: Stortingsmelding nr. 26 (1993-94) uttalte Nærings- og energidepartementet:

«Aktivitetsnivået på norsk kontinentalsokkel har i hovedsak vært styrt ved tildeling av utvinningstillatelser gjennom […] 14 konsesjonsrunder. Ved å styre aktiviteten gjennom konsesjonspolitikken ivaretas også best hensynet til å sikre kontinuitet og forutsigbarhet av virksomheten. Direkte inngrep […] for å påvirke aktiviteten vil kunne medføre effektivitetstap og økte kostnader […]. Isolert sett vil de også kunne svekke interessen for å investere på norsk kontinentalsokkel.»[REMOVE]Fotnote: Nærings- og energidepartementet: Stortingsmelding nr. 26 (1993-94) s. 53

I oppsummeringen av dette kapittelet ble det konkludert med at utbyggingstakten på norsk sokkel var avhengig av forhold myndighetene ikke kunne kontrollere.

Da PUD’en for Draugen skulle godkjennes i Stortinget høsten 1988 hadde Energi- og miljøkomiteen laget en innstilling som anbefalte å øke den foreslåtte platåraten på 90 000 fat per dag til 110 000 fat per dag. Dette ville ha en stor negativ betydning for de private selskapene i lisensen. På den tiden opererte myndighetene med en såkalt ‘glideskala’.

Glideskalaen fungerte slik at når den daglige platåraten for et felt oversteg 100 000 fat, ville myndighetene regulere eierfordelingen med en større andel til staten. For Draugen betydde dette at statens direkte økonomiske engasjement minst skulle økes fra 50 prosent til 65 prosent men kunne ende opp med 75 prosent.[REMOVE]Fotnote: Energi- og industrikomiteen: Budsjett-innst. S. nr. 8. Tillegg nr. 2. (1988-89) Dette ville også bety en reduksjon i Shells eierandel fra 29,4% til 15% – praktisk talt en halvering. Et vedtak om utøvelse av glideskala hadde ikke tilbakevirkende kraft slik at alle utgifter som selskapene hadde hatt fram til da ville være på selskapenes egen regning, mens de framtidige inntektene ville bli vesentlig redusert.

Lisensgruppen med Shell i spissen reagerte kraftig på denne anbefalingen og satte i verk en effektiv lobby-aktivitet. De lyktes med sin påvirkning og planen ble godkjent med 90 000 fat per dag som forventet platåproduksjon.

I budsjettinnstillingen om utbygging av Draugenfeltet var det vist tre alternativer. Da PUDen ble godkjent 19.12. 1988 ble eierforholdene i lisensen endret slik at den norske stat gjennom statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og statens eget oljeselskap Statoil til sammen fikk 65% av eierrettightene og Shell måtte finne seg i en reduksjon til 21% eierandel.

Fra 1.7. 1995 vedtok Stortinget å øke den statlige eierandelen med ytterligere 8%.[REMOVE]Fotnote: Innstilling fra Energi- og miljøkomiteen S. nr. 197 (1994-1995)

Endring i eierforholdet ble endret flere ganger etter denne innstillingen fra Energi og miljøkomiteen først fra 1.7. 1995 da statens eierandel (via Statoil og SDØE) fra 65% til 73%. I løpet av årene fram til 2002 ble så staten direkte eierandel redusert til 47,88% slik det er i 2017.

Offentlig styring av oljevirksomheten,